Om ett ITQ-fiasko

När ett fiskeriförvaltningssystem baserade på överförbara fiskerättigheter (ITQ, TFC, catch-shares) etableras är det mycket viktigt hur det utformas. Det måste utformas i samarbete med de som berörs (även om all inte kommer att hålla med om utformningen eller vara nöjda), det kustnära fisket måste skyddas, det måste finnas gränser för hur mycket en enskild fiskare/ett ensklit fiskeriföretag får äga och särskilda regler för nya fiskare bör finnas.

De flesta system som finns i Europa och Kanada är skapade utformade på detta sätt. Även i USA är det vanligt men där finns också system där några få företag/yrkesfiskare kontrollerar större delen av fiskerättigheterna (kvoterna). Ett särskilt misslyckat system med TFC är det demersala fisket i nordöstra USA (New England). Där finns inga koncentrationsgränser och några få fiskeriföretag kontrollerar idag större delen av fiskerättigheterna i flera olika fisken, exempelvis Carlos Rafael, O’Hara Corp och Nordic Fishing Inc, de två senare samarbetar dessutom i fiskförsäljningsledet. 20 % av fiskeriföretagen kontrollerar 85% av fiskerättigheterna. Carlos Rafael är den helt dominerande innehavaren av fiskerättigheter för plattfisk och vitfisk.

TFC infördes i New England för att komma till rätta med minskande fiskbestånd, men det tycks inte ha gjorts ett tillräckligt bara förarbete. Fisket landade cirka 30 000 ton fisk men TAC var 130 000 ton. Det fanns alltså inte nåt generellt överfiske om vi utgår från landningar, men det fanns ett oerhört slöseri med resurser. Det rimliga hade varit att införa tvingande regler om selektiva redskap, analyser varför bara en liten del av kvoterna landades. Slängdes resten överbord på grund av för liten betalning eller fiskades det aldrig? Till saken hör att torsk är en så kallad strypkvot i området då kvoten är mycket låg och det är svårt att fånga annan bottenlevande (demersal) fisk utan att fånga torsk.

Om båtar vill fiska lönsamt och landa övrig fisk blir de därför tvingade att göra som Carlos Rafael, landa fisken som nåt annat än vad den är. Alternativet är att slänga ut torsk och plattfisk (vissa arter av plattfisk är också strypkvoter i området) till havs. Resultatet i bägge fallen är att storleken på bestånden missbedöms och kvoterna blir fel. Därför finns det idag en enorm kvot på kolja (som inte motsvarar hur mycket kolja som finns) då mycket plattfisk och torsk har landats som kolja men sen sålt till fiskbutiker under sin riktiga beteckning. Då kolja har betingat ett lägre pris har detta inneburit svarta inkomster för många då prisskillnaden mellan kolja och torsk har fiskhandelsföretagen och fiskeriföretagen fått smussla undan så att det inte skulle gå att se att de tjänade mer än vad som var möjligt. Samtidigt har detta sannolikt också lett till överfiske av torsk, alternativt eller också en underskattning av torskbeståndens storlek.

Sannolikt har torskbestånden överfiskats, men på grund av att data inte stämmer är det sannolikt ingen som längre har koll på beståndens storlek och hur mycket som borde vara möjligt att fiska.

Systemet för demersal fisk i New England bygger inte på att enskilda båtar innehar fiskerättigheter utan på att kooperativa enheter (sektorer) innehar fiskerättigheter. Inom dessa sektorer kan fiskerättigheter sedan säljas, köpas, bytas, hyras in och hyras ut. Systemet omfattar 12 arter, torsk, kolja, sej, yellowtail (yellowtail flounder), rödtunga, vinterflundra, fönsterglasvar, lerskädda, hälleflundra, uer (kungsfisk), oceantånglake (ocean pout) och vitbrosme (white hake).

2001 föreslogs ett system med havdagar för att förvalta fisket. Antalet havdagar som olika båtar tilldelades baserade spå fiskehistoriken mellan 1996 och 2001. Fiskebåtar och yrkesfiskare som inte fiskat under den aktuella perioden förlorade sina tillstånd att fiska. Havdagar kunde överföras permanent från en båt till en annan för att möjliggöra ett ekonomiskt lönsamt fiske och fisketillstånd kunder överföras till en annan person förutsatt fiskebåtarna och tillstånden var av samma typ och storlek. I systemet fanns också begränsningar för länden på en fiskeresa med mera. 2004 infördes detta system på en del av Georges Bank och 2006 på ytterligare en del. 2006 fanns det 650 fiskebåtar i det demersala fisket i området och de genomförde 19 000 fiskeresor som använde 33 000 fiskedagar. 2009 hade antalet båtar minskat till 571.

Fiskbestånden i Mainebukten och på Georges Bank fortsatte dock minska trots att havdagar införts och TAC (total tillåten fångst) länga använts. TAC minskade efter hand och de problem med felrapporterade landningar, felaktiga beståndsuppskattningar, formellt underfiske, utkast, svarta pengar osv fortsatte. Antalet havdagar för båtarna minskade och fisket förblev på pappret mycket olönsamt. De som hade ett lönsamt fisk på grund av svarta inkomster tvättade dess pengar och investerade i havdagar och båtar som de kudne köpa från yrkesfiskare som inte hade samma möjligheter att tjäna svarta pengar. En av de som fuskade och köpte var Carlos Rafael.

Utan att analysera vad problemen egentligen berodde på och hur det bäst skulle kunna åtgärdas infördes catch shares mycket snabbt och utan att berörda fiskare var med i processen. Systemet fick därför låg acceptans men kom snabbat att innebär en kraftig minskning av antalet fiskebåtar till 450 stycken år 2012 och 327 år 2013. Minskningen har sannolikt fortsatt.

Minskningen var en följd av att överförbara fiskerättigheter infördes men också sannolikt nödvändig då det troligen fanns en stor överkapacitet i fisket i New England men det visst egentligen ingen då det hela inte undersökts ordentligt. Eftersom det samtidigt enligt landningsstatistiken var ett landades mycket mindre fisk än vad TAC tillät borde någon ha fatta oråd. Det fanns stora problem med redovisningen av landningar och sannolikt också med utkast. Dessa problem adresserades inte i det nya systemet. Därför fortsatte fiskeriföretag att landa fisk med fel beteckning och med delvis svart betalning. Överfisket av vissa arter fortsatte medan underfiske av andra arter inte syntes. Det blev kraftiga skevheter i systemet som inte har adresserats och vissa av fiskbestånden fortsatte minska. På pappret förblev många fiskeriföretag olönsamma.

När yrkesfisket i New England på pappret inte har kunnat fiske mer än en mindre del av sina kvoter har resultatet dessutom blivit att fiskerättigheter blivit mycket billiga att köpa och att hyra in. Dessutom tycks torskbeståndet ha kollapsat totalt. För fiskeriföretagare med tillräckligt med kapital har båda dessa saker inneburit att uppköp blivit mycket billiga. Bristen på ett tak för hur mycket någon får inneha har därför lett till en situation där Carlos Rafael med hjälp av illegal förtjänade pengar tillskansat sig ett dominerande ägande av fiskerättigheter, i sektor nio som står för nästan 20% av landningarna i det demersala fisket svarar Rafaels båtar för cirka 25%. Av de totala redovisade landningarna står Rafael troligen för någonstans mellan 10 och 20%.  För de minsta yrkesfiskarna utan tillräckligt med pengar har systemet med TFC i New England blivit en smärre katastrof om de inte klarat att ställa om till att fiska pilgrimsmussla (scallops), hummer och snäckor (conch).

Resultatet av det snabba och ogenomtänkta genomförandet av ett TFC-system i nordöstra USA (New England) är en rad problem för fiskbestånden såväl som för yrkesfisket och yrkesfiskarna. En minskning av antalet båtar och yrkesfiskare har sannolikt varit nödvändig, men systemets dåliga utformning, bristen på selektivitet i fisket, dåligt fungerande kontroll med mera har lett till omfattande svartfiske, olagliga landningar, stor mängder svarta pengar, dålig lönsamhet, både underfiske och överfiske, omfattande utkast av oönskade arter eller arter som yrkesfiskaren inte har nån kvot för, fortsatt brist på kapital för att investera i ny teknik och nya båtar. Omoderna båtar har i sin tur bidragit till olönsamt fiske, farlig arbetsmiljö med mera. Den här typen av negativa resultat av ett TFC-system har inte setts i områden där det utformats på ett korrekt sätt som exempelvis i det demersala fisket i Alaska inklusive det från Deadliest Catch så kända krabbfisket, i Sveriges pelagiska fiske eller Danmarks fiske.

För att råd bot på problemen har en av de organisationer som drev på för att få ett TFC-system i New England, Environmental Defense Fund (EDF), föreslagit förbättrade kontroller ombord med kameror eller kontrollpersonal. Det senare blir väldigt dyrt för den enskilde yrkesfiskaren och i praktiken omöjligt för de minsta, det förstnämnda känns som ett intrång i den personliga integriteten för den enskilde fiskaren såvida det inte handlar om kameror som bara filmar själva fångsten.

Rimligare vore förstås att i första hand ändra systemet så att de saker som saknas i det införs, dvs skydd för små fiskeriföretag, regler mot passiva rättighetsinnehavare, koncentrationsbegränsningar (tak), krav på selektiva redskap, landningskontroll (inte bara kontroll ombord), möjlighet för nya yrkesfiskare att ta sig in i systemet, landningsskyldighet etc. En del av detta förelås också av yrkesfiskarorganisationer:

• Mandating permit banks and quota caps is the very least we can do to make sure more people have the chance to make a fair and honest living under quota management systems.

• Allow fishermen to land discards to be donated to food banks, schools and federal food-service agencies without it counting against their personal quota. You can most accurately (and safely) count fish when they’re all being landed at the dock.

• Reallocate federal funds from on-board monitoring to dockside monitoring and better data collection.

• Make cooperative research mandatory under Magnuson for every federally monitored species that is classified as overfished or undergoing overfishing and ensure that that data is incorporated it into an annual assessment.

Landningskontroll kan dock inte komma till rätta med olagliga utkast i ett system där landningsskyldighet finns. Däremot kan problem med felrapporterad fisk i stor mängder undvikas vilket ger bättre beståndsuppskattningar och mindre mängd svarta inkomster. Problemen med begränsade kvoter kan dock bara lösas genom att fiskeflottan minskar, kvoterna ökar eller med hjälp av selektiva redskap. I vissa lägen går alla sakerna att använda, i andra bara några av dem. Var och en av åtgärderna löser dessutom inte problemet utan det behövs flera av dem.

Att antalet yrkesfiskare minskar när TFC-system införs är egentligen inte en effekt av TFC-systemet i sig, utan en konsekvens av att det finns överkapacitet (dvs för många yrkesfiskare och båtar i förhållande till fiskeresursen). TFC-system är bara ett effeltiv sätt att anpassa kapaciteten till resursen.

Intressant?
Läs även andra bloggares åsikter om , , , , , , , , , , , , , , , ,

Advertisements